Foi aprovado pelo Governo no dia 16 de fevereiro o pacote Mais Habitação, do qual constam um conjunto de medidas para lidar com o problema da habitação que se verifica em Portugal.

No artigo Aprovação do pacote Mais Habitação é feita a síntese do programa, sendo apresentados os 5 eixos definidos pelo Governo e listadas as medidas propostas para cada eixo.

No presente artigo é feito um comentário a algumas das medidas, sendo ainda apresentadas medidas alternativas que, na opinião do autor, contribuiriam para mitigar alguns dos problemas relacionados com o acesso à habitação.

Este artigo é redigido com base na participação do autor no processo de consulta pública ao documento Mais Habitação.

Muitas das medidas incluídas no programa Mais Habitação não são novas, tendo já sido apresentadas e aprovadas em 2018 no âmbito da “Nova Geração de Políticas de Habitação”, e tendo mesmo algumas sido objeto de regulamentação e estando já a ser operacionalizadas, como por exemplo o “Programa de Arrendamento Acessível”.

No entanto, muitos dos objetivos fixados para as medidas implementadas no âmbito da “Nova Geração de Políticas de Habitação” ficaram longe das metas definidas, tendo, por exemplo no caso do “Programa de Arrendamento Acessível”, tido uma fraca adesão dos proprietários.

Atendendo à reformulação de algumas das medidas agora propostas, não será assim expectável que, sem que sejam alterados os procedimentos administrativos das Entidades Públicas, a implementação destas medidas tenha um resultado diferente daquele que anteriores programas tiveram.

A carga burocrática associada aos procedimentos e a arbitrariedade com que, por vezes, certas decisões são impostas pelos serviços administrativos condicionam a adesão voluntária por parte dos intervenientes privados.

Assim, um dos principais fatores que se considera contribuir a adesão de intervenientes privados será o reforço a confiança, definindo procedimentos simples, objetivos e que sejam aplicados de forma universal, sem que haja lugar a ambiguidade ou discricionariedade no tratamento e decisão dos processos.

É assumido em Portugal que a necessidade básica de habitação é suprida pelo mercado, particularmente o de compra e venda, cabendo ao Estado o papel colmatar as dificuldades de acesso ao mercado. Este papel do Estado tem sido, tradicionalmente, feito pela via de apoios à aquisição de casa, essencialmente por via do crédito bonificado.

Nos últimos anos, decorrente da atratividade das nossas cidades, em particular Lisboa e Porto, tem-se assistido a um aumento dos preços da habitação, e que se tem vindo a alastrar para zonas cada vez mais alargadas. Além da desigualdade que cria no acesso e utilização das cidades e dos seus serviços, este fator poderá, a prazo, determinar a redução da atratividade, pois poderá esvaziar as cidades dos fatores que as tornam atrativas.

Considera-se assim ser importante tentar reforçar o papel do Estado na regulação do mercado de habitação, em particular do lado da oferta dirigida também à classe média, fomentado o reforço do parque público de habitação ou estimulado a criação de oferta a promover em sistemas público-privados ou exclusivamente privados dirigida a este segmento.

Quanto às medidas previstas para este eixo, parece relevante a definição de procedimentos mais ágeis na reconversão de imóveis destinados a comércio e serviços para habitação, em particular nas zonas em que se identificam edifícios com espaços comerciais ou de serviços ao nível dos pisos inferiores que nunca tiveram ocupação ou com ocupação residual.

Não se considera, no entanto, que exista qualquer entrave dos instrumentos de gestão territorial em vigor à promoção de imóveis de habitação, sendo que quando os Planos Diretores Municipais preveem como uso dominante comércio ou serviços existe na generalidade dos casos a possibilidade de utilizações complementares, como a habitação.

O Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) já estabelece, no nº 8 do artigo 20.º, que “as declarações de responsabilidade dos autores dos projetos de arquitetura, no que respeita aos aspetos interiores das edificações, bem como dos autores dos projetos das especialidades (…) constituem garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis (…)”.

De acordo com o RJUE, é apenas objeto de apreciação no licenciamento o projeto de arquitetura para verificação da “conformidade com planos municipais ou intermunicipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, bem como sobre o uso proposto”, algo que se considera que não deve deixar de ser objeto de apreciação por parte dos municípios.

Assim, de acordo com as regras em vigor, o procedimento de licenciamento já necessita apenas do termo de responsabilidade dos técnicos. No entanto a prática não é esta, havendo a necessidade inclusivamente de consultas externas a outras entidades que fazem a análise de determinados projetos de especialidade. Acresce que em cada município existem regras distintas relativas aos procedimentos associados ao licenciamento, o que dificulta a sistematização dos procedimentos.

Quanto ao cumprimento dos prazos, o RJUE determina também, no artigo 111.º, que “decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer acto especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado (…)” é garantido ao particular a faculdade de, tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, “(…) deduzir junto dos tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade competente para o cumprimento do dever de decisão” ou, tratando-se de qualquer outro ato, considera-se tacitamente deferida a pretensão.

Mais uma vez, as normas em vigor já preveem mecanismos para fazer face aos atrasos na resposta aos às pretensões dos particulares. No entanto, estas garantias não são exercidas pelo excesso de burocracia que impõem e pelos receios de que a partir desse momento o processo seja bloqueado.

A definição de regras mais simples, objetivas e de aplicação universal, dando a garantia aos particulares de que o cumprimento das regras é não é arbitrário, ajudaria a que a tramitação do processo de licenciamento fosse mais célere e mais previsível.

De acordo com os Censos de 2021, mais de 70% dos alojamentos são ocupados pelos proprietários. As políticas públicas de habitação dos últimos 30 anos, ao fomentarem a aquisição de casa pelas famílias, determinaram que o mercado de arrendamento não fosse solução eficiente quer na resposta às necessidades de habitação pelas famílias quer enquanto um mecanismo de aforro.

Se a este fator juntarmos a rigidez histórica à atualização dos contratos de arrendamento, as dificuldades no despejo por situações de incumprimento e as alterações constantes aos regimes fiscais do arrendamento, foram criadas as condições para que fosse inviável a alocação de poupança em imóveis destinados ao mercado de arrendamento, e para que quem tivesse imóveis em arrendamento não tivesse capacidade de fazer as renovações necessárias.

Com o incremento da atividade turística e a criação de plataformas que potenciaram o acesso de micro-operadores turísticos ao mercado, a atividade de alojamento local passou a ser uma alternativa rentável, tendo tido um papel fundamental na regeneração dos centros urbanos e na reabilitação de construções degradadas. No entanto, acabou por canibalizar e destruir o insipiente mercado de arrendamento existente em algumas zonas das cidades, sendo que este aspeto não é exclusivo a Portugal.

Em face disto, consideram-se adequadas algumas medidas propostas neste eixo, em particular as que procuram reforçar a confiança dos senhorios e a simplificação dos processos relativos ao arrendamento.

O apoio à promoção de habitação a colocar no mercado de arrendamento por privados através de crédito bonificado também parece uma medida adequada, tendo em vista a reconstrução do mercado de arrendamento enquanto alternativa viável à alocação de poupança.

Relativamente ao alojamento local, considera-se que a atribuição de uma licença sem qualquer validade ou sem limitação do número de noites, como se verifica atualmente, não faz sentido. Parece assim adequado que as licenças sejam temporárias e objeto de renovação, até como forma de combater os alojamentos locais com licença mas sem atividade. Considera-se que, caso o processo de renovação de licenças se faça mediante critérios mínimos de ocupação e qualidade, este aspeto trará a prazo uma profissionalização do setor e uma oferta de melhor qualidade.

Já relativamente à medida do arrendamento obrigatório de casas devolutas, proposta que gerou polémica e que contribuiu para associar todo o programa proposto a uma visão excessivamente estatizada da sociedade, considera-se não fazer qualquer sentido.

Ainda que se considere que a existência de casas devolutas, particularmente em zonas de grande pressão urbanística, imponha penalizações económicas e sociais que o Estado deve procurar limitar, já existem mecanismos que têm esse objetivo, em particular o aumento da taxa de IMI.

Esta medida parece fazer menos sentido quando o próprio Estado dispõe de imóveis que se encontram devolutos ou em situação de subaproveitamento.

Outras medidas que não parecem adequadas são o subarrendamento pelo Estado e o financiamento aos municípios para a realização de obras coercivas. Estas medidas parecem orientadas para a criação de bolsas dispersas de imóveis que passam a ser geridas pelo Estado. Se a gestão de carteiras de imóveis heterogéneos e geograficamente dispersos é complicada, fazer isto dentro das estruturas administrativas do Estado e das regras a que estas estão sujeitas na contratação de serviços deve ser ainda mais complicado.

Parece claro o efeito que os Vistos Gold têm tido no aumento dos preços da habitação, em particular nos centros urbanos onde se verifica maior atratividade turística e concentração de cidadãos estrangeiros residentes. No entanto, ainda que se considere que os Vistos Gold criam distorções no mercado e amplificam as desigualdades patrimoniais entre os portugueses e cidadãos estrangeiros, o principal efeito dos Vistos Gold está relacionado com a forma como se comercializam os imóveis.

Existindo os limites mínimos ao preços dos imóveis para a obtenção de Vistos Gold, todos os imóveis em que um preço equilibrado para comercialização estaria próximo, mas abaixo, da fronteira para o acesso ao visto, vão passar a ser publicitados a preços acima do limite para acesso ao visto. E este aspeto acaba por contagiar todos os imóveis em comercialização.

De acordo com um estudo realizado pelo autor, quando se compara a distribuição dos preços pedidos em plataformas de comercialização de imóveis com os valores de venda publicados pelo INE, verifica-se que em Lisboa e no Porto, incluindo cidades adjacentes, esta diferença ronda os 30% a 40%, quando em cidades como Coimbra e Braga, menos expostas ao mercado internacional, esta diferença ronda os 15% a 25%. Este aspeto será desenvolvido em artigo posterior.

Fica assim de fora do pacote de medidas uma medida que se considera essencial para combater a especulação, e que é a criação de uma base de dados de acesso gratuito e universal que publique os valores de transação de todos os imóveis com características de habitação (alojamentos locais incluídos, ainda que alguns tenham uma afetação em termos fiscais de serviços). Este instrumento, que existe nos Estados Unidos e no Reino Unido, é um requisito essencial para se poder considerar que a formação do preço se faz pelo confronto da oferta e da procura.

Já quanto à limitação de aumentos de renda em novos contratos, ainda que seja uma resposta a abusos por parte de alguns senhorios, considera-se que não será um caminho adequado, pelo menos sem a fixação de um horizonte temporal bem definido em que será aplicável. Na opinião do autor, a resposta a práticas abusivas dos senhorios deve ser dada pelo mercado, incluindo pelo Estado enquanto promotor de oferta de habitação pública. Mecanismos de controlo administrativo de renda, ainda que dando resposta a situações abusivas, poderão ter o efeito de destruir a confiança de agentes que atuem sob princípios de racionalidade económica e que, obviamente, nas suas estratégias de alocação de recursos necessitam da flexibilidade na leitura e reação às alternativas disponíveis no mercado.

É um facto o aumento de preços que se tem verificado se tem traduzido em dificuldades de acesso à habitação, particularmente para quem está a tentar comprar a primeira casa e para quem está exposto ao mercado de arrendamento.

A este fator acresce o aumento das taxas de referência utilizadas no crédito a habitação, que têm determinado aumentos à prestação que se estão a tornar incomportáveis face aos rendimentos de muitas famílias.

Parece assim necessário que, numa primeira fase, sejam dados apoios às famílias para combater estes impactos, em particular devido à rapidez com que os aumentos se têm verificado.

No entanto, considera-se que este apoio deve ser temporário, pois poderá criar condições para prolongar os aumentos dos preços da habitação.

Quanto à proteção dos inquilinos com contratos de arrendamento mais antigos, considera-se adequado desde que haja uma verificação da insuficiência de rendimentos e de que seja o Estado a suportar a diferença para uma “renda de mercado”. Sem a verificação da insuficiência de rendimentos criam-se situações de desigualdade geracional difíceis de justificar e sem a compensação do Estado, definida com critérios objetivos e universais e paga atempadamente, impõem-se mais uma vez aos senhorios que estes desempenhem uma função social que cabe ao Estado.

De fora deste pacote ficam algumas medidas que se consideram relevantes e que, na opinião do autor, ajudariam a mitigar alguns problemas.

Desde a entrada em vigor do Código do IMI que existem regras que determinam o agravamento das taxas de imposto para imóveis em ruína. O âmbito de aplicação destas regras tem vindo a ser alterado para abranger um conjunto maior de imóveis, incluindo imóveis devolutos e terrenos urbanos em zonas de pressão urbanística. Os limites dos agravamentos à taxa têm também vindo a ser alargados, sendo que em zonas de pressão urbanística se aplica um agravamento de 6 vezes à taxa com incrementos de 10% a cada ano até um máximo de 12 vezes.

Considera-se que a aplicação deste mecanismo poderá ajudar a combater a existência de imóveis devolutos e de terrenos expectantes, em particular nas zonas de pressão urbanística. No entanto, considera-se essencial que a validação dos requisitos para a aplicação do agravamento da taxa de IMI seja feita sem quaisquer ambiguidades e que sua aplicação se faça de forma equilibrada e proporcional, dando garantias a quem é abrangido de que não existem situações semelhantes em que o agravamento não foi aplicado. Para isso, todos os imóveis que se encontrem abrangidos deveriam ser identificados em plataforma de acesso público.

Na teoria económica clássica existem um conjunto de requisitos que devem ser cumpridos para que se considere que os preços se formam pelo equilíbrio da oferta e da procura. Muitos destes requisitos dificilmente são verificados no mercado imobiliário, em particular a assimetria de informação que existe entre o comprador e o vendedor.

Considera-se assim que a principal medida de combate à especulação e que ajudaria a reduzir os preços seria a publicação pelo Estado, em plataformas de acesso público e gratuito, dos valores de transação de todos os prédios urbanos destinados a habitação (incluindo dos afetos a alojamento local), tal como acontece em países como o Reino Unido e os Estados Unidos.

A Ficha de Informação Normalizada relativa ao crédito à habitação é uma ferramenta importante para uma tomada de decisão informada e consciente dos particulares.

Nesta ficha, além do plano de amortização de acordo com a taxa vigente à data da contratação, é também apresentado o plano de amortização num cenário alternativo desenvolvido com base no valor máximo do indexante verificado nos últimos 20 anos, sendo o enfoque principal dado ao montante total a assumir pelo contratante do crédito.

Considera-se que a forma como é apresentado esse cenário, em particular no enfoque dado ao montante total a assumir é demasiado pessimista, o que pode levar a que seja desconsiderado por parecer pouco realista.

Assim, uma alternativa seria a de dar mais enfoque ao valor da prestação no caso da subida das taxas. Complementarmente, poderia ser solicitado ao contratante do crédito a resposta à seguinte questão:

“Caso as taxas de referência ultrapassem o limiar de 75% do máximo histórico verificado nos últimos 20 anos, que se traduziria numa prestação de x €, considera que o seu agregado tem capacidade para suportar esse aumento?”

A disponibilidade de crédito é um dos fatores que influência a evolução dos preços da habitação.

Por essa razão, e percebendo os riscos associados à concessão de crédito à habitação a agregados cujos capitais próprios disponíveis e os rendimentos não comportem quaisquer variações, o Banco de Portugal tem vindo a estabelecer limites mais restritivos.

Deve ser reforçado o controlo e a verificação da aplicação dos limites estabelecidos, não permitindo quaisquer práticas comerciais por parte dos bancos que visem contornar os limites definidos.

A concessão de crédito à habitação tem, regra geral, associada a hipoteca do imóvel, sendo necessária a determinação do valor do imóvel que é estabelecido como garantia. A prática corrente é que a base de valor a utilizar na avaliação seja o “valor de mercado”.

Decorrente da crise de 2008, que teve subjacente problemas relacionados com o valor das garantias do crédito à habitação, têm sido propostas a utilização outras bases de valor para o crédito hipotecário que não sejam tão voláteis, quer nas subidas quer nas descidas observadas no mercado, como por exemplo o “valor do bem hipotecado”.

Face ao aumento dos preços que se verifica, seria uma boa oportunidade para, pela via da concessão de crédito à habitação, regulamentar a aplicação de uma base de valor que mitigasse os efeitos de curto e médio prazo observados no mercado. Por esta via seriam protegidos os bancos, que ficariam menos expostos a riscos de desvalorização brusca das garantias, e os contratantes dos créditos, que seriam menos expostos a efeitos especulativos que inflacionam os preços dos imóveis.

O Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU) em vigor foi publicado em 1951. Este documento está desatualizado, necessitando de ser substituído por outro que traduza as expectativas atuais dos utilizadores, as práticas construtivas atuais e os equipamentos existentes.

Aspetos como a dimensão mínima dos espaços, compartimentos obrigatórios ou a obrigatoriedade de determinados acessórios sanitários (como a banheira e o bidé) podem não fazer sentido à data atual, conduzindo a soluções mais onerosas e que ocupem mais espaço.

Este documento deveria assim servir como o regulamento que contém os princípios e regras básicas a que se devem sujeitar as construções urbanas, dando enfase a questões como eficiência energética e como a programação de operações de manutenção dos elementos construtivos na fase de projeto, sendo estes, e outros, aspetos remetidos para regulamentos específicos.